Problématique de la différenciation territoriale dans les communes et les intercommunalités
Si, sous l’Ancien Régime, c’était la diversité qui l’emportait, avec des structures territoriales (pour résumer : les communautés) différenciées selon les parties du territoire, et des autorités qui intervenaient différemment, à partir de la Révolution, c’est l’uniformité qui l’emporte, avec des str...
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2025
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| Yhteenveto: | Si, sous l’Ancien Régime, c’était la diversité qui l’emportait, avec des
structures territoriales (pour résumer : les communautés) différenciées selon les
parties du territoire, et des autorités qui intervenaient différemment, à partir de
la Révolution, c’est l’uniformité qui l’emporte, avec des structures territoriales
identiques pour les collectivités locales, ces collectivités locales se ramenant aux
communes, principalement, aux départements, secondairement.
Ces communes, dont la multiplicité est une particularité française, en Europe,
ont été confrontées, à la fin du XIXe siècle, aux impératifs du développement et
de l’économie. Le législateur a institué un instrument au profit de ces communes,
les syndicats de communes, qui ont largement contribué à l’établissement des
réseaux primaires que sont les réseaux d’eau, d’assainissement et d’électricité.
Au départ, ces syndicats de communes n’étaient que des instruments pour les
communes, certains furent d’ailleurs supprimés, une fois leur tâche accomplie.
Aux débuts de la Ve République, il est apparu aux dirigeants que la réforme des
institutions politiques, avec une nouvelle constitution, devait s’accompagner
de réformes administratives, notamment à l’échelon local. Les établissements
de coopération intercommunale vont être multipliés, avec de plus en plus de
compétences, des transferts de compétences de plus en plus « sophistiqués » et,
surtout, de plus en plus intégrateurs, l’importance des EPCI ne faisant que croître,
avec une nouvelle notion qui s’est imposée peu à peu, celle d’intercommunalité,
le ministère de l’Intérieur ne parlant plus, dans bien des cas, des communes,
mais du « bloc communal », intégrant les communes et leurs groupements.
À partir du moment où le législateur a proclamé le principe de différenciation
territoriale, avec toute l’ambiguïté qui entoure ce terme, il était inévitable que
la question de la différenciation fût posée, non seulement entre les catégories
de collectivités territoriales mais, également, entre les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Cependant, le débat, sur ce point, ne peut que présenter des équivoques.
Car, en principe, ces EPCI ne sont que des établissements publics, c’est-à-dire,
toujours en principe, commandés par le principe de spécialité, alors que les
communes, elles, disposent d’une compétence générale, le législateur de 2015
ayant maintenu cette compétence générale sous la dénomination, discutable,
de « responsabilités partagées ». La réalité administrative est tout autre : du fait
des transferts de compétences obligatoires, les compétences des communes
sont aspirées par les EPCI dits à fiscalité propre, et ce sont des établissements
publics, aux compétences théoriquement limitées, qui disposent de l’essentiel
des compétences dont sont vidées les communes membres, ces dernières étant,
au surplus, tenues de faire partie d’un EPCI à fiscalité propre.
Une telle bizarrerie juridique ne s’explique que par les contradictions de
la politique suivie par les pouvoirs publics qui, adoptant une stratégie de
contournement, amenuisent les capacités des communes, dont ils n’arrivent pas
à prononcer la fusion, tout en n’osant pas franchir le pas, consistant à transformer
certains de ces EPCI en nouvelles collectivités territoriales, solution dont il n’est
pas évident, au surplus, comme le montrent certains rapports, qu’elle réglerait le
problème.
La différenciation territoriale entre les communes et les intercommunalités est
déjà, du fait de cette situation, une réalité. Celle-ci est très contrastée selon les
parties du territoire, mais cette réalité manque de visibilité et de cohérence. La
seule solution, à l’heure actuelle, pour limiter les incohérences, est de favoriser
la contractualisation devenue, sous des formes elles aussi très différenciées, et
sans qu’il s’agisse nécessairement de contrats, le mode normal de relations entre
les personnes publiques. |
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